הפקעה של מקרקעין בישראל היא העברה כפויה בתמורה או ללא תמורה של מקרקעין. ההפקעה מתבצעת בהתאם לחוק על ידי רשויות המדינה לצורכי ציבור בלבד. ההפקעה יכולה להתבצע על ידי הועדה המקומית לתכנון ובנייה, החברה הלאומית לדרכים (מע"צ), חברת החשמל ורשויות ציבוריות אחרות למטרות שהוגדרו בחוק. ההפקעה יכולה להיות לטובת : דרכים, גנים, שטחי נופש, שמורות טבע, ספורט, נמלים וכו'.
כל הרשויות המפקיעות חייבות בתשלום מלא עבור "מחוברים" (שהם מבנים, גידולים, מתקנים וכל דבר אחר המחובר חיבור של קבע לקרקע). בנוסף חייבות הרשויות המפקיעות בפיצוי עבור הקרקע בניכוי חלק ממנה שבה הכיר החוק. החלק שאינו חייב בפיצוי בהפקעות לפי חוק התכנון והבניה, תשכ"ה-1965 הוא עד 40% משטח החלקה. החלק שאינו חייב בפיצוי בהפקעות לפי פקודת הקרקעות (רכישה לצורכי ציבור), 1943 הוא עד 25% משטח החלקה. יתכן מצב – שלאחר הפקעה רמת הסחירות או הניצול של הקרקע תהיה נמוכה ביותר שאז הרשות עשויה לרכוש את הקרקע בשלמות מידי בעל הקרקע.
לאור הפגיעה הקשה של ההפקעה בבעל הקרקע, החוק מאפשר לבעל הקרקע הנפגע זכות ל-פיצויי הפקעה. הזכות לפיצויי הפקעה אינה ניתנת לכל אדם או גוף אשר מחזיק או פועל בקרקע שהופקעה וכבר נפסק לא פעם בבתי המשפט, כי רק זכויות ממשיות בקרקע שהופקעה כגון: בעלות או חכירה לדורות, מקימות זכות לפיצויי הפקעה וכל התובע פיצויי הפקעה, עליו להוכיח כי יש או היתה בידו זכות משפטית ממשית במקרקעין במועד ההפקעה, להבדיל מצפייה לקבלת זכות עתידית במקרקעין.
האם ניתן להכיר בחוכרת לדורות, שחוזה החכירה שלה הסתיים במועד ההפקעה, אך המשיכה להחזיק במקרקעין ולשלם עליהם דמי שימוש לאחר תום חוזה החכירה, כמי שזכאית לקבלת פיצויי הפקעה?
נסיבות המקרה:
בשנת 1960 רשות מקרקעי ישראל ( להלן: "רמ"י" ) החכירה קרקע לשימוש חקלאי לחברה פרטית העוסקת בנטיעה ועיבוד של פרדסים ומטעים קרקע בסמוך לנתב"ג. על פי ההסכם, נקבע כי תקופת החכירה תהיה ל 49 שנה ותסתיים בשנת 2009. לפי ההסכם לרמ"י ניתנה הזכות להביא את החוזה לסיום, במקרה שתאושר תוכנית מתאר שתשנה את ייעודה של הקרקע.
במהלך שנת 2006 ושנת 2010, אושרו שתי תוכניות מתאר ביחס לקרקע המוחכרת, ובהן שונה ייעוד של חלקים מהקרקע מייעוד חקלאי ל- "דרך", לטובת סלילת כביש גישה לנמל התעופה., כשנה לאחר תום תקופת החכירה על פי החוזה (שנת 2010), פנתה החברה לרמ"י בבקשה לחדש איתה את חוזה החכירה לתקופת חכירה נוספת. לאחר סיום החוזה המשיכה החברה להחזיק בקרקע ואף שילמה לרמ"י דמי שימוש תקופתיים. רמ"י לא השיבה לבקשת החברה, ובשנת 2012 תפסה המועצה המקומית את השטחים שהופקעו, ואלה נרשמו על שמה בהתאם להוראות תוכניות המתאר.
בעקבות כך החברה פנתה לוועדה המקומית לתכנון ובנייה, בדרישה לתשלום פיצויי הפקעה ובגין אובדן הכנסות עתידיות. הוועדה המקומית דחתה את הדרישה בטענה כי לאחר סיום תקופת החכירה אין עוד לחברה כל זיקה ממשית לשטחים שהופקעו. מכאן עתרה החברה לבית המשפט המחוזי.
בית המשפט המחוזי פסק לטובת החברה וקבע כי על הוועדה המקומית לפצות את החברה בסך של כ-2,700,000 שקלים בגין פיצויי הפקעה, אובדן נטיעות ופגיעה בהכנסות החברה. בנימוקיו, ציין בית המשפט כי מהתנהלות רמ"י ניתן להסיק כי אלמלא ההפקעה, הייתה רמ"י פועלת לחידוש החכירה עם החברה, ועל כן יש לראות אותה כמי "שנטלו ממנה זכות חכירה לדורות".
הוועדה המקומית ערערה על פסק הדין לבית המשפט העליון. בערעור חזרה הוועדה על טענותיה, כי מעת שרמ"י לא האריכה את חוזה החכירה עם החברה, אין להכיר בה כחוכרת וכמי שזכאית לפיצויי הפקעה. בנוסף נטען כי פעילות החברה במקרקעין לאחר סיום החוזה, אין בה כדי ללמד על קיומה של זיקה ממשית למקרקעין המקנה זכות לקבלת פיצויים.
מנגד טענה החברה כי רמ"י מעולם לא דרשה לבטל את חוזה החכירה איתה למרות תוכנית המתאר משנת 2006 שהביאה לשינוי ייעוד המקרקעין, ואלמלא ההפקעה הייתה מחדשת את חוזה החכירה לתקופה נוספת של 49 שנה, כפי שעשתה רמ"י ביחס לחלקות סמוכות שהוחכרו לחברה ולא הופקעו.
החלטה:
בית המשפט העליון קיבל את הערעור וקבע כי החברה לא החזיקה בזכות מהותית בקרקע במועד ההפקעה. כמו כן, בית המשפט העליון דחה את הטענות שאלמלא הייתה מבוצעת הפקעה ביחס לקרקע, הייתה רמ"י מחדשת את חוזה החכירה עם החברה. הוראותיו הברורות של חוזה החכירה מלמדות כי החברה הייתה רשאית לפעול במקרקעין בתקופה מוגדרת שהסתיימה בשנת 2009. משהסתיימה תקופת החכירה, פקעו זכויות החכירה של החברה וממועד זה החזיקה החברה בקרקע כבת רשות בלבד, מעמד שאינו מקנה לה זכות לקבל פיצויי הפקעה.
בית המשפט העליון הוסיף וציין כי בהיעדר הוראות מפורשות בחוזה, הארכת חוזה חכירה אינה זכות קנויה לחוכר . קבלת עמדת החברה והפרשנות שניתנה לה בבית המשפט המחוזי, תביא למדיניות לא רצויה לפיה כל גורם שהתקשר בחוזה חכירה לתקופה מוגבלת, יהיה זכאי לפיצויי הפקעה לנצח – אף אם זכותו פקעה טרם ההפקעה בפועל.
זאת ועוד בעקבות שינויי הייעוד בתוכנית שאושרה בשנת 2006 והוראות ההפקעה שהורו על העברת השטחים שבמחלוקת לידי המועצה המקומית – נשללה מרמ"י הזכות להמשיך להחכיר את השטחים הרלוונטיים לחברה או לכל גורם אחר. בהקשר זה בית המשפט איזכר את כלל הבסיס בדיני הקניין כי : "אדם אינו יכול להקנות לאחר זכויות שאינן בידו".
לאור זאת, בוטל פסק-דין של ביהמ"ש המחוזי ונפסק כי אין לחברה לא זכות במקרקעין במועד ההפקעה ועל כן לא זכאית לפיצויים כלשהם בגינם.
עא 7119/19 הוועדה המקומית לתכנון ובניה חבל מודיעין נ' פרי אור בע"מ