חכירה לדורות היא מושג משפטי המהווה זכות במקרקעין שהיא פחותה בדרגתה מזכות בעלות. חכירה היא למעשה זכות שכירות כאשר השימוש במונח חכירה מתייחס לשכירות לטווח ארוך (למעלה מ 5 שנים) והסכם שכירות במקרקעין לתקופה של 25 שנה ומעלה מכונה חכירה לדורות. מבחינה מהותית חכירה לדורות דומה לזכות בעלות, ניתן למכור או לשעבד אותה אך בכפוף לתנאי ההסכם עם הבעלים.
היטל השבחה הוא תשלום המוטל על בעל זכויות במקרקעין כאשר מאושרת תוכנית בנין עיר אשר משביחה את הקרקע, כגון תכנית המאשרת זכויות בניה נוספות, לרבות תוכנית אשר משנה את ייעוד הקרקע . החבות בתשלום מוטלת על בעל זכות הבעלות ובמקרים של חכירה לדורות גם על בעל זכות כזו.
כעקרון על חוכר לדורות לשאת בתשלום היטל ההשבחה. אולם, הלכה למעשה, החוכר בקרקע חקלאית של רמ"י אינו יכול ליהנות משינוי הייעוד ומהשבחת הנכס שנוצרה עקב כך ובמקרה כזה עליו להחזיר את הקרקע לידי רשות מקרקעי ישראל כנגד קבלת פיצויים בהתאם לסעיף 15 בחוזה החכירה הסטנדרטי לשימוש חקלאי הנהוג ברמ"י לפיו עם שינוי הייעוד של הקרקע , החכירה תסתיים ועל החוכר להשיב אותה לרמ"י , כאמור כנגד פיצויים הנגזרים משווי הקרקע ערב שינוי הייעוד והוצאות שהשקיע החוכר בקרקע.
בשנת 1999 תיקן המחוקק את סעיף 21 לחוק התכנון והבנייה (להלן "התיקון לחוק" או "תיקון 48 " ). שם נקבע כי חוכר לדורות בקרקע בייעוד חקלאי ששונה ייעודה, ואשר אינו יכול לנצל את הקרקע בייעודה החדש – לא יישא בתשלום היטל השבחה; במקרים אלה יחול הסכם בדבר התשלומים בין הרשות המקומית לבין רמ"י , הסדר המוכר גם כ-"חלף היטל השבחה".
האם חוכר לדורות בייעוד חקלאי פטור מתשלום היטל השבחה, כאשר התוכנית המשביחה אושרה לפני התיקון החוק?
נסיבות המקרה:
בשנת 1954 התקשרה חברת יכין חקל (להלן: "החברה" ) עם קק"ל בהסכם לחכירת קרקע באשקלון לשימוש חקלאי ולתקופה בת 49 שנים. בשנת 1998 אושרה תוכנית מתאר משביחה אשר שינתה את ייעוד הקרקע מייעוד חקלאי לייעוד מגורים. בשלב זה, רמ"י טרם דרשה את השבת הקרקע. בשנת 2005 מכרה החברה את זכויותיה בקרקע לצד שלישי (להלן "הרוכש" ) . בשנת 2016 פורסמה למתן תוקף תוכנית נוספת שעניינה הקמת רובע מגורים חדש על הקרקע. עם אישור התוכנית האחרונה, דרשה רמ"י את השבת הקרקע אליה, כנגד מתן פיצוי בהתאם.
כחלק מהעברת הזכויות מהחברה על שם הרוכש, פנתה החברה לוועדה המקומית אשקלון לקבלת אישור בדבר היעדר חובות ובעקבות כך הודיעה הוועדה המקומית לחברה, כי היא חבה בהיטל השבחה בגין התוכנית המשביחה, והפיקה לה שומת השבחה בהתאם. כנגד שומה זו הגישה החברה ערר לוועדת הערר.
ועדת הערר קיבלה את טענות החברה. בהחלטה נקבע כי מאחר שהחכירה היא לעיבוד חקלאי בלבד, החברה לא יכולה ליהנות מההשבחה. ועדת הערר הפנתה לתיקון לחוק, וציינה כי התיקון אומנם נכנס לתוקף לאחר המועד שבו אושרה התוכנית המשביחה (הוא המועד הקובע), אולם פרשנות התיקון מעלה, כי מדובר בתיקון מבהיר בלבד אשר לא שינה את הדין הקודם. יתרה מכך, נקבע כי נוכח הוראות הסכם החכירה, ניתן להגיע לאותה התוצאה גם ללא תחולת תיקון מס' 48.
עיון בהסכם החכירה מלמד כי אין החברה יכולה ליהנות משינוי הייעוד ומההשבחה עקב כך. ניתן ללמוד זאת גם משווי התמורה שנקבע בעסקת המכר, אשר משקף שווי קרקע חקלאית.
הוועדה המקומית ערערה על ההחלטה, והעניין נדון ביהמ"ש לעניינים מנהליים.
החלטת ביהמ"ש לעניינים מנהליים – ביהמ"ש דחה את הערעור, ואימץ את עמדת ועדת הערר – לפיה תיקון מס' 48 נועד רק להבהיר את המצב הקיים ולא לשנותו. כמו כן קבע ביהמ"ש, כי הטעמים לאי חיובו של חוכר לדורות לשימוש חקלאי בלבד חלו גם לפני התיקון, לפיו יש לחייב את הנהנה העיקרי מהשבחת הקרקע. ביהמ"ש אף הדגיש, כי בכל מה שנוגע להיטל השבחה, המונח "חכירה לדורות" פורש בפסיקה באופן מהותי-כלכלי שאינו מוגבל להגדרה שלו בחוק. יישום גישה זו, לאור ההתניות בהסכם החכירה המקורי, מעלה כי החברה אינה יכולה ליהנות מההשבחה, ועל כן אין לחייבה אותה.
הוועדה המקומית לא קבלה את ההחלטה והגישה ערעור לביהמ"ש העליון.
החלטת בית המשפט העליון – ביהמ"ש העליון קיבל את פרשנותו של ביהמ"ש לעניינים מנהליים, ודחה את הערעור. בקביעתו, ביהמ"ש העליון אימץ את פרשנותו של ביהמ"ש לעניינים מנהליים, וקבע כי הפרשנות הראויה למונח "חוכר לדורות" היא פרשנות מהותית-כלכלית , לפיה, חוכר שלא נהנה כלכלית מהשבחת הקרקע – לא יהיה חייב בהיטל בגין השבחה זו. פרשנות זו מגשימה את התכלית העומדת בבסיס הטלת היטל ההשבחה, והיא עולה בקנה אחד עם עקרונות מיסוי מרכזיים, לפיהם עסקה תיבחן על פי מהותה הכלכלית. ביהמ"ש אימץ גישה זו גם במקרה של חוכר לדורות למטרה עיבוד חקלאי בלבד, בנסיבות שבהן התוכנית המשביחה אושרה עוד לפני תיקון מס' 48. שכן מטרתו של התיקון הייתה הבהרה בלבד של המצב המשפטי ולא שינוי שלו. לאור כך ובענייננו, נקבע כי לחברה אין כל אפשרות ליהנות כלכלית מהייעוד החדש של הקרקע ומהשבחתה עקב כך, ולכן החברה אינה חייבת בהיטל השבחה.
בר"מ 4308/22 הוועדה המקומית לתכנון ולבניה אשקלון נ' יכין חקל בע"מ